辛亥年间,袁世凯在外交上依赖英美,英美等国也公开支持袁世凯掌权,日本显得落后,于是认为如果袁世凯当国,日本在中国就不可能获得最大利益。1913、1914年,日本对德宣战,强占青岛,在山东半岛登陆;到了1915年,就端出了《二十一条》。
据曹汝霖(时任外交部次长)回忆,他收到的袁世凯批阅件上有这样的文字——
针对合办矿业:“可答应一二处,须照矿业条例办理,愈少愈好,可留予国人自办。”
针对建造铁路:“须与他国借款造路相同,铁路行政权须由中国人自行管理,日本只可允以管理借款之会计审核权,惟须斟酌慎重。”
针对开商埠:“须用自开办法,并应限制,免日本人充斥而来,反客为主。”
针对汉冶萍矿厂:“这是商办公司,政府不能代谋。”
针对福建让与:“荒唐、荒唐,领土怎能让与第三国。”
针对内地杂居:“治外法权没有收回之前,不能允许杂居。”
针对限制中国主权的第五号条款:“简直似以朝鲜视我,这种条件岂平等国所应提出,实堪痛恨,万万不可开议,切记切记。”
对照天津市历史档案馆现存的袁世凯对《二十一条》说帖的朱批原件,可以发现更多的“字斟句酌”和“讨价还价”,如日本政府提出的有关东部内蒙古借款、课税、开埠、合办农工业等方面的要求,袁世凯批:“办不到”;有关日本臣民在满州可租赁或购买土地,袁圏出“或购买”3字,批:“购买有碍完全领土”。最后,他写道:“各条内多有干涉内政侵犯主权之处,实难同意。”
曹汝霖在回忆录里还披露了另一些情况:袁世凯特派日籍法律顾问有贺长雄回国,打探到日本天皇及政府尚未获悉《二十一条》内容,是日本首相大隈重信借政府名义提出,带有先斩后奏、事成邀功的意思。袁世凯获信后高兴地说:“得要领了,得要领了。满洲以外的要求,当然半个字也不能答应他。”他同时派出耳目,探明日本天皇是否真会因谈判破裂而出兵。
一方面,陆徵祥(时任外交总长)、曹汝霖奉命想方设法拖延谈判,譬如将每周谈判从5次压缩到3次,谈判代表顾维钧每次说完开场白即献茶,尽量占用两小时的谈判时间;另一方面,袁世凯将此事透露给英、美、法、俄,想通过他们的利益争夺给日本施加压力;同时,他也将内幕透露给中外报界,借助国内民意和舆论。
从1915年2月2日日本提出《二十一条》,到5月7日日本发出限时48小时答复的最后通牒,历时105天,谈判20多次。5月1日后,日本摆出大战一场的姿态:军舰在渤海一带游弋;山东、奉天兵力增加;关东戒严,日侨纷纷回国。
收到最后通牒的袁世凯召集政府要员开会,通告此事和不得不接受的原因,他说:“我国虽弱,苟侵及我主权,束缚我内政,如第五号所列者,我必誓死力拒。外交部恪守我的指示,坚拒到底,尽了最大之力……如今日人最后通牒已将第五条撤回,凡侵主权及自居优越各条亦尽力修改,并正式声明将来胶州湾归还中国。在南满虽有居住权但须服从警察法令及课税各条亦与中国人一律。因此,与初案相比已挽回许多……我国国力未充,目前尚难以兵戎相见。故权衡利害而不得不接受日本之最后通牒,是何等痛心,何等耻辱!……经此大难之后,大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱,本卧薪尝胆之精神,做奋发有为之事业。举凡军事、政治、外交、财政,力求刷新,预定计划,定年限,下决心,群策群力,期达目的……”他还引朱尔典的话,希望“埋头十年,与日本抬头相见”。
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